Publikacja została dofinansowana ze środków MNiSW na utrzymanie potencjału badawczego Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania z siedzibą w Rzeszowie.

Recenzent

prof. dr hab. Krzysztof Surówka, Katedra Finansów Publicznych,

Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie

Redakcja: Ewa Skuza

Projekt okładki: Studio KARANDASZ

Skład: Protext

Opracowanie e-wydania:

Copyright © 2020 by Elżbieta Malinowska-Misiąg, Wojciech Misiąg

Copyright © 2020 by Wyższa Szkoła Informatyki i Zarządzania z siedzibą w Rzeszowie

Copyright © 2020 by Poltext Sp. z o.o.

All rights reserved.

Współpraca Jan Misiąg

Wydanie I, Warszawa 2020

Wszelkie prawa zastrzeżone. Nieautoryzowane rozpowszechnianie całości lub fragmentów niniejszej publikacji w jakiejkolwiek postaci zabronione. Wykonywanie kopii metodą elektroniczną, fotograficzną, a także kopiowanie książki na nośniku filmowym, magnetycznym, optycznym lub innym powoduje naruszenie praw autorskich niniejszej publikacji. Niniejsza publikacja została elektronicznie zabezpieczona przed nieautoryzowanym kopiowaniem, dystrybucją i użytkowaniem. Usuwanie, omijanie lub zmiana zabezpieczeń stanowi naruszenie prawa.

Wydawcy:

Poltext Sp. z o.o.

www.poltext.pl

handlowy@mtbiznes.pl

Wyższa Szkoła Informatyki i Zarządzania z siedzibą w Rzeszowie

ul. Sucharskiego 2, 35-225 Rzeszów

tel. 17 866 11 11

e-mail: wsiz@wsiz.rzeszow.pl

www.wsiz.rzeszow.pl

www.ksiegarnia.wsiz.pl

ISBN 978-83-8175-108-7 (Poltext epub)

ISBN 978-83-8175-109-4 (Poltext mobi)

ISBN 978-83-66551-05-3 (WSIiZ epub)

ISBN 978-83-66551-06-0 (WSIiZ mobi)

Spis treści

1. Okładka

2. Strona tytułowa

3. Strona redakcyjna

4. Spis treści

5. Wykaz ważniejszych skrótów i symboli

6. Wstęp

7. Rozdział 1. Podstawowe pojęcia finansów publicznych

1. 1.1. Zadania publiczne

2. 1.2. Władza publiczna

3. 1.3. Sektor finansów publicznych

4. 1.4. Sektor instytucji rządowych i samorządowych

5. 1.5. Sektor publiczny

6. 1.6. Budżet państwa i budżet środków europejskich

7. 1.7. Dochody i wydatki publiczne, nadwyżka i deficyt budżetu

8. 1.8. Jawność i przejrzystość, rozliczalność

9. 1.9. Zarządzanie finansami publicznymi – cele i kryteria oceny

10. 1.10. Udział obywateli w zarządzaniu środkami publicznymi

8. Rozdział 2. Zarządzanie strategiczne – legislacja

1. 2.1. Ustrój państwa a finanse publiczne

2. 2.2. Konstytucyjne zasady finansów publicznych

3. 2.3. Zakres zadań publicznych

4. 2.4. Podział zadań pomiędzy organy władzy publicznej

5. 2.5. Ustawa o finansach publicznych

6. 2.6. Organizacja sektora finansów publicznych

7. 2.7. Prawo dochodów publicznych

8. 2.8. Procedury dokonywania wydatków publicznych

9. Rozdział 3. Strategie rozwoju

1. 3.1. Struktura i zadania strategii rozwoju

2. 3.2. Prawne podstawy zarządzania rozwojem

3. 3.4. Inne dokumenty strategiczne

4. 3.5. Strategie lokalne

5. 3.6. Umowa Partnerstwa i programy operacyjne

6. 3.7. Strategie ponadnarodowe

10. Rozdział 4. Planowanie operacyjne

1. 4.1. Funkcje i cele planowania operacyjnego

2. 4.2. Przesłanki konstrukcji budżetu

3. 4.3. Ustawa budżetowa, budżet państwa

4. 4.4. Budżet samorządowy i uchwała budżetowa

5. 4.5. Budżet Unii Europejskiej

6. 4.6. Planowanie finansowo-rzeczowe

7. 4.8. Algorytmy podziału środków publicznych

8. 4.9. Metody i narzędzia planowania wieloletniego

11. Rozdział 5. Zarządzanie operacyjne

1. 5.1. Zarządzanie dochodami

2. 5.2. Zarządzanie wydatkami, płynnością i długiem publicznym

3. 5.3. Zmiany planów finansowych

4. 5.4. Ewidencja księgowa i sprawozdawczość finansowa

5. 5.5. Ewidencja wykonania zadań i stopnia realizacji celów

6. 5.6. Kontrola zarządcza i audyt wewnętrzny

12. Rozdział 6. Kontrola i nadzór

1. 6.1. Cele kontroli

2. 6.2. Kryteria kontroli

3. 6.3. Kryteria oceny wykonania budżetu i planów finansowych

4. 6.4. Zewnętrzna kontrola instytucjonalna

5. 6.5. Kontrola wewnętrzna

6. 6.6. Kontrola społeczna

7. 6.7. Referendum samorządowe

8. 6.8. Nadzór fiskalny

13. Aneksy

14. Literatura cytowana

15. Spis rysunków

16. Spis tabel

Wykaz ważniejszych skrótów i symboli

BIP – Biuletyn Informacji Publicznej

CIT – podatek dochodowy od osób prawnych (Corporate Income Tax)

CT – cel tematyczny w Umowie Partnerstwa

DAC – Komitet Pomocy Rozwojowej (Development Assistance Committee)

DNB – dochód narodowy brutto

DSRK – Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju

Dz. U. – Dziennik Ustaw

Dz. Urz. MRiF – Dziennik Urzędowy Ministra Rozwoju i Finansów

Dz. Urz. UE – Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

EBC – Europejski Bank Centralny

EFRR – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

EFRROW – Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

EFS – Europejski Fundusz Społeczny

GAO – Government Accountability Office (U.S.)

GUS – Główny Urząd Statystyczny

HDI – indeks rozwoju społecznego (Human Development Index)

INTOSAI – Międzynarodowa Organizacja Najwyższych Organów Kontroli (International Organization of Supreme Audit Institutions)

ISSAI – Międzynarodowe standardy najwyższych organów kontroli (International Standards of Supreme Audit Institutions)

JST – jednostka samorządu terytorialnego

KPO – krajowy program operacyjny

MDG – Milenijne Cele Rozwoju (Millennium Development Goals)

NIK – Najwyższa Izba Kontroli

OECD – Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (Organisation for Economic Co-operation and Development)

ONZ – Organizacja Narodów Zjednoczonych

PEFA – program oceny jakości zarządzania finansami publicznymi (Public Expenditure and Financial Accountability)

PIT – podatek dochodowy od osób fizycznych (Personal Income Tax)

PKB – produkt krajowy brutto

PO – program operacyjny

POIR – PO Inteligentny Rozwój

POIiŚ – PO Infrastruktura i Środowisko

POPC – PO Polska Cyfrowa

POPT – PO Pomoc Techniczna

POPW – PO Polska Wschodnia

PO Ryby – PO Rybactwo i Morze

POWER – PO Wiedza Edukacja Rozwój

PPP – partnerstwo publiczno-prywatne

PROW – Program Rozwoju Obszarów Wiejskich

PZPR – Polska Zjednoczona Partia Robotnicza

RIO – regionalna izba obrachunkowa

RPO – regionalny program operacyjny

SDG – cele zrównoważonego rozwoju (Sustainable Development Goals)

UE – Unia Europejska

UP – Umowa Partnerstwa

VAT – podatek od wartości dodanej (Value Added Tax)

WPF – wieloletni plan finansowy

WPFP – Wieloletni Plan Finansowy Państwa

WPF JST – wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego

WPR – Wspólna Polityka Rolna UE

Symbole stosowane w tabelach

Zgodnie z konwencją przyjętą w publikacjach statystycznych GUS:

Kreska (–) – zjawisko nie wystąpiło

Zero: (0) – zjawisko istniało w wielkości mniejszej od 0,5

(0,0) – zjawisko istniało w wielkości mniejszej od 0,05

Kropka (.) – zupełny brak informacji albo brak informacji wiarygodnych

Znak (x) – wypełnienie pozycji jest niemożliwe lub niecelowe

Wstęp

Gdy w jakiejkolwiek dziedzinie funkcjonowania państwa pojawiają się problemy, jako pierwsze wyjaśnienie przyczyn złego stanu rzeczy zwykle podnoszona jest kwestia niedostatecznych środków publicznych kierowanych na finansowanie tego rodzaju działalności. Ta uniwersalna diagnoza jest w wielu przypadkach trafna, lecz musimy pamiętać o tym, że:

- rozmiary dostępnych środków publicznych są zawsze ograniczone i zawsze mniejsze od tych, które moglibyśmy w rozsądny sposób wykorzystać,

- rozmiary środków przeznaczanych na konkretną działalność – na przykład na obronę narodową czy ochronę zdrowia – zależą nie tylko od całkowitej puli dostępnych środków publicznych, ale i od sposobu podziału tej puli między różne rodzaje działalności,

- efekty działań państwa zależą nie tylko od tego, ile środków przeznaczymy na finansowanie tych działań, ale i od sposobu zarządzania tymi środkami.

Jest oczywiste, że nie możemy dowolnie kształtować globalnej kwoty wydatków publicznych – ograniczają ją możliwości gospodarki oraz obowiązujące reguły fiskalne. Wiemy też, że próba zwiększenia dochodów publicznych (a więc i możliwych rozmiarów wydatków) poprzez zwiększenie obciążeń podatkowych może dać tylko ograniczone efekty, tworząc przy tym poważne problemy w przyszłości. Równie poważne problemy niesie ze sobą zwiększanie wydatków przez zwiększenie deficytu budżetowego powodujące szybszy wzrost zadłużenia. Pokazuje to, jakie znaczenie dla finansów państwa – a przez to dla dostarczania obywatelom dobrej jakości usług publicznych – ma efektywne zarządzanie ograniczonymi środkami, jakimi dysponować mogą organy władzy publicznej i podległe im jednostki.

Zarządzanie zasobami publicznymi, w tym zarządzanie finansami publicznymi, w istotny sposób kształtuje stan państwa i jakości życia obywateli. Jest przy tym procesem bardzo złożonym. Decyduje o tym zarówno fakt, że proces ten jest realizowany przez ogromną liczbę podmiotów – od najwyższych organów państwa do najmniejszych gmin, jak i to, że zarządzanie środkami publicznymi obejmuje wiele rodzajów zadań, wśród których wyróżnić należy przede wszystkim:

- tworzenie prawnych ram zarządzania środkami publicznymi i szerzej – ram funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym ustalenie zakresu zadań publicznych oraz podział zadań i kompetencji pomiędzy różne organy władzy publicznej,

- ustalanie strategii rozwoju na szczeblu państwa i wspólnot samorządowych – strategie te powinny wyznaczać zadania stawiane organom władzy publicznej i stanowić podstawę planowania i operatywnego zarządzania środkami publicznymi,

- planowanie dochodów i wydatków publicznych,

- operacje związane z gromadzeniem dochodów, z dokonywaniem wydatków oraz z zaciąganiem i spłatą zobowiązań służących finansowaniu zadań publicznych,

- dokumentowanie wymienionych powyżej operacji i ich efektów,

- publikowanie sprawozdań rzetelnie obrazujących stan finansów publicznych i realizację założonych celów społecznych i gospodarczych,

- kontrolę działań podejmowanych w ramach zarządzania środkami publicznymi oraz nadzór nad tymi działaniami, w tym – sprawowaną we wszystkich instytucjach publicznych kontrolę wewnętrzną, stanowiącą nieodłączną część procedur operatywnego zarządzania finansami publicznymi oraz kontrolę zewnętrzną, sprawowaną zarówno przez wyspecjalizowane organy i instytucje publiczne (Sejm, Najwyższą Izbę Kontroli, regionalne izby obrachunkowe, komisje rewizyjne organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego), jak i przez obywateli.

Tak zarysowany zakres pojęcia „zarządzanie finansami publicznymi” jest szerszy, niż wynikałoby z zamieszczonej w ustawie o finansach publicznych „quasi-definicji” finansów publicznych, zgodnie z którą finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem, w szczególności:

1. gromadzenie dochodów i przychodów publicznych;

2. wydatkowanie środków publicznych;

3. finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa;

4. zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne;

5. zarządzanie środkami publicznymi;

6. zarządzanie długiem publicznym;

7. rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej[1].

Uznaliśmy jednak, że pominięcie przy omawianiu zarządzania środkami publicznymi kwestii związanych z określeniem prawnych ram finansów publicznych oraz z konstruowaniem i realizacją strategii rozwoju nie dałoby pełnego obrazu tego zagadnienia.

Zarządzanie środkami publicznymi różni się wyraźnie od zarządzania finansami w podmiotach komercyjnych. O odrębności zarządzania środkami publicznymi decydują w szczególności następujące specyficzne cechy sektora finansów publicznych:

- brak mechanizmów stymulujących dbałość o jakość produktu i efektywność działania, które decydują o sposobie zarządzania podmiotami komercyjnymi (konkurencja rynkowa, dążenie do osiągnięcia zysku),

- ograniczona odpowiedzialność finansowa osób podejmujących decyzje za niezadowalające efekty tych decyzji,

- podatność na ingerencje uwarunkowane celami bieżącej polityki.

W efekcie osiągnięciu zasadniczego celu gospodarowania środkami publicznymi, którym jest takie wykorzystanie środków publicznych, by w maksymalnym stopniu zaspokoić potrzeby obywateli, zagrażają takie negatywne, specyficzne dla sfery publicznej zjawiska jak:

- brak rozpoznania potrzeb i preferencji obywateli lub ignorowanie tych potrzeb,

- korupcja,

- oszustwa podatkowe i unikanie podatków, a także nieskuteczna egzekucja dochodów przez służby podatkowe,

- niedostosowanie wydatków do strategicznych celów społecznych i gospodarczych,

- motywowane krótkookresowymi potrzebami politycznymi naruszanie zasad zrównoważonego rozwoju,

- nierzetelne i nieprofesjonalne działanie administracji objawiające się w szczególności w podejmowaniu działań niecelowych,

- złe prawo, w tym brak koordynacji przepisów odnoszących się do dochodów publicznych z przepisami określającymi zadania publiczne, a przez to – wydatki publiczne.

Kluczowym zadaniem jest więc konstrukcja takiego systemu zarządzania środkami publicznymi, by zminimalizować – ich całkowita eliminacja jest bowiem niemożliwa – potencjalne, niekorzystne skutki wymienionych powyżej zjawisk.

Środki publiczne są podstawowym źródłem utrzymania dla znaczącej części naszego społeczeństwa. Nie istnieją w tym obszarze żadne oficjalne, zbiorcze statystyki. Biorąc pod uwagę, że środki publiczne stanowią podstawowe źródło utrzymania dla:

- pracowników i funkcjonariuszy instytucji publicznych oraz członków ich rodzin,

- ogromnej większości emerytów i rencistów,

- osób otrzymujących uposażenia w stanie spoczynku (sędziowie, prokuratorzy),

- osób utrzymujących się ze świadczeń pomocy społecznej, w tym – bezrobotnych,

- pracowników przedsiębiorstw, które mogą działać tylko dzięki dotacjom otrzymywanym ze środków publicznych; do takich przedsiębiorstw zaliczyć należy na przykład większość spółek komunalnych wykonujących zadania użyteczności publicznej: zarządy budynków, zakłady komunikacji miejskiej itp.

Można jednak szacować, że odsetek osób, dla których środki publiczne są podstawowym źródłem ich dochodów – wliczając w to również członków rodzin tych osób – wynosi nie mniej niż 35–40%.

W wydanej w 2011 r. książce brytyjski ekspert Gary Bandy zamieścił „Dziesięć zasad zarządzania pieniądzem publicznym”[2], formułując je – z podziwu godną zwięzłością – tak:

- Zrozum politykę (Understand the politics).

- Działaj w granicach swojej funkcji (Know the limits).

- Kontroluj pieniądze, którymi zarządzasz (Be in control).

- Mierz to, co istotne (Measure what matters).

- Działaj celowo (Act reasonably).

- Działaj prawidłowo (Always do the right thing).

- Bądź rozliczalny (Be accountable).

- Bądź dobrym partnerem (Be a good partner).

- Myśl komercyjnie (Be commercial).

- Zapewnij publiczne efekty dokonanych wydatków (Create public value for money).

Trudno się z tymi zasadami nie zgodzić. Problem jednak w tym, jak je stosować w praktyce. Spróbujemy to – w ogromnym skrócie – przedstawić w kolejnych rozdziałach tej książki.

Transformacja ustrojowa, jaką Polska przeszła na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX w. oznaczała nie tylko demokratyzację ustroju politycznego i zasadnicze zmiany struktury i polityki gospodarczej, ale i bardzo głębokie zmiany w zasadach i metodach zarządzania finansami publicznymi. Do polskiego systemu finansów publicznych zaczęły przenikać nowe w naszej praktyce, chociaż często znane już od dziesięcioleci, koncepcje i metody zarządzania, z których warto wskazać przynajmniej najważniejsze:

- koncepcje nowego zarządzania publicznego[3],

- metody budżetowania zadaniowego,

- zasady zrównoważonego rozwoju, skodyfikowane w deklaracji z Rio[4],

- nowe koncepcje pomiaru wzrostu gospodarczego i jakości życia, wyrażone m.in. w „raporcie Stiglitza”[5], w pracach prowadzonych w Unii Europejskiej pod hasłem „Beyond GDP”[6] i w badaniach metod pomiaru i oceny jakości życia zapoczątkowanych przez Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) pod hasłem „How’s Life”.

Teoretycznych założeń i tez tych koncepcji nie będziemy w tej książce omawiać, jednak ich wpływ na istniejące i proponowane procedury i metody zarządzania finansami publicznymi będzie w wielu miejscach wyraźnie widoczny.

Zasadnicze przesłanie naszej książki można streścić w trzech punktach:

- podstawowym i niezmiennym celem zarządzania finansami publicznymi jest efektywne wykorzystanie środków publicznych w celu poprawy jakości życia obywateli – i z tego punktu widzenia należy oceniać wszelkie działania podejmowane w związku z zarządzaniem finansami publicznymi,

- zarządzanie finansami publicznymi nie sprowadza się wyłącznie do dokonywania operacji dochodowo-wydatkowych, lecz obejmuje również inne działania – od tworzenia podstaw prawnych przez programowanie i planowanie rozwoju aż do procedur kontroli i nadzoru,

- procesy zarządzania finansami publicznymi toczą się na różnych poziomach – od najmniejszych jednostek samorządowych do całego świata – i wszystkie są ważne.

Tak szeroko zarysowana tematyka wymagała oczywiście ostrej selekcji omawianych tematów i ograniczenia szczegółowości opisu. Częściową rekompensatą za brak szerszej prezentacji poszczególnych instrumentów zarządzania finansami publicznymi są liczne odwołania literaturowe, aneksy zawierające wybrane materiały źródłowe, a także wybrane dane statystyczne. Przy doborze literatury staraliśmy się, by możliwie duża ich część była dostępna w internecie. Wskazujemy też – gdy jest to możliwe – adresy internetowe, pod którymi znaleźć można cytowane materiały.

Wybrana przez nas metoda opisu i analizy prezentowanych w książce instrumentów zarządzania finansami publicznymi polega na przyjęciu jako punkt wyjścia formalnych podstaw funkcjonowania opisywanych instrumentów i konfrontacji teoretycznych założeń z materiałami opisującymi faktyczne działanie tych instrumentów. Tam, gdzie było to możliwe, analiza relacji pomiędzy teoretycznymi założeniami i praktyką została dodatkowo uzupełniona analizą danych statystycznych pokazujących skuteczność stosowania opisywanych instrumentów. Istotne jest przy tym, że za miarę skuteczności zarządzania finansami publicznymi uznawaliśmy przede wszystkim wpływ, jaki funkcjonowanie sektora finansów publicznych wywiera na jakość życia obywateli. Staraliśmy się też wskazywać przypadki pozornie skutecznych mechanizmów zarządzania finansami publicznymi, naruszających jednak wyraźnie zasady zrównoważonego rozwoju.

Zależało nam również na tym, by ogólne rozważania o metodach i instrumentach zarządzania finansami publicznymi powiązać z polską praktyką. Stąd wiele miejsca zajmują w książce opisy polskiego sektora finansów publicznych – jego podstaw prawnych, instytucji i procedur.

Podstawowy tekst został podzielony na sześć rozdziałów, omawiających kolejno:

- najważniejsze pojęcia finansów publicznych,

- tworzenie prawnych ram funkcjonowania sektora finansów publicznych,

- tworzenie i koordynację strategii rozwojowych,

- planowanie dochodów i wydatków publicznych, w tym – planowanie wieloletnie i budżetowanie zadaniowe,

- gromadzenie dochodów, dokonywanie wydatków oraz wykonywanie operacji związanych z zaciąganiem i spłatami długu publicznego,

- nadzór nad finansami publicznymi i ich kontrolę, w tym kontrolę wewnętrzną, zewnętrzną kontrolę instytucjonalną oraz kontrolę społeczną (obywatelską).

Podstawowy tekst – oprócz aneksów – uzupełnia również wykaz cytowanej literatury oraz aktów prawnych.

Sądzimy, że nasza książka przydatna będzie głównie osobom zainteresowanym – teoretycznie lub praktycznie – metodami zarządzania finansami publicznymi, zasadami kształtowania polityk publicznych i planowaniem finansowym. Uważamy też, że można ją polecić studentom zainteresowanym poszerzeniem swej wiedzy z zakresu finansów publicznych.

Stan prawny został zaktualizowany na dzień 31 grudnia 2019 r. W odsyłaczach do aktów prawnych uwzględniliśmy również opublikowane do końca stycznia 2020 r. nowe teksty jednolite ustaw.

Podziękowania winni jesteśmy recenzentowi książki – profesorowi Krzysztofowi Surówce. W ostatecznej redakcji tekstu staraliśmy się uwzględnić jego życzliwe, ale wnikliwe i konstruktywne uwagi i sugestie.

Rozdział 1

Podstawowe pojęcia finansów publicznych

W rozdziale tym przedstawimy skrótowo najważniejsze pojęcia związane z zarządzaniem środkami publicznymi. Potrzeba takiego wprowadzenia wynika z faktu, że dla wielu kluczowych pojęć nie ma jednej, powszechnie przyjętej definicji, a dla jasności całego opisu niezbędne jest, by tym kluczowym pojęciom nadać konsekwentnie dalej stosowaną interpretację.

1.1. Zadania publiczne

Zadaniami publicznymi będziemy nazywać zadania, których wykonanie powierzono – na mocy obowiązującego prawa – władzy publicznej. Powierzenie zadania konkretnemu organowi władzy publicznej nie oznacza, że ma on samodzielnie wykonać dane zadanie. Ma on jedynie obowiązek zapewnienia realizacji tego zadania. W praktyce oznaczać to może w szczególności powierzenie realizacji zadania:

- urzędowi obsługującemu dany organ lub innej instytucji publicznej podległej temu organowi bądź przez niego nadzorowanej,

- innej instytucji publicznej,

- podmiotowi (instytucji lub osobie fizycznej) spoza sektora finansów publicznych wykonującemu zadania publiczne zlecone mu – najczęściej w drodze umowy[1] – przez organ odpowiedzialny za wykonanie zadania publicznego, przy czym zleceniobiorcą może być zarówno organizacja pozarządowa (stowarzyszenie, fundacja), jak i przedsiębiorstwo komercyjne.

Szczególnym trybem zlecenia realizacji zadania publicznego podmiotowi spoza tego sektora jest partnerstwo publiczno-prywatne (PPP), którego zasady określa ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym[2]. PPP jest rozumiane jako współpraca podmiotu publicznego i partnera prywatnego, której przedmiotem jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyka pomiędzy partnerami. Przedmiotem PPP są najczęściej przedsięwzięcia inwestycyjne, powiązane ze świadczeniem przez partnera prywatnego usług publicznych. Do zadań publicznych należą zarówno zadania o charakterze administracyjnym, jak i zadania mające charakter typowych usług publicznych. Zbiór zadań publicznych jest więc niezwykle zróżnicowany. Jako przykłady, ilustrujące różnorodność elementów całego wykazu zadań publicznych wskazać można:

- prowadzenie szkół podstawowych,

- wydawanie wyroków i ich egzekucję,

- zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego,

- prowadzenie akt stanu cywilnego i wydawanie zaświadczeń z tych akt,

- udzielanie zezwoleń i koncesji na pewne rodzaje działalności,

- gromadzenie środków publicznych i egzekucję należności instytucji publicznych,

- ochronę środowiska,

- budowę i utrzymanie dróg publicznych,

- kontrolę gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego (JST),

- udzielanie świadczeń medycznych finansowanych ze środków publicznych,

- prowadzenie rejestru zakładów opieki zdrowotnej,

- nadawanie stopni i tytułów naukowych,

- zaopatrzenie w energię elektryczną, wodę i gaz,

- utrzymanie porządku w miastach i innych miejscowościach,

- uchwalanie ustaw,

- prowadzenie instytucji kultury,

- wspieranie działalności kulturalnej prowadzonej przez instytucje niepubliczne,

- zapewnienie bezpieczeństwa w górach,

- wypłatę świadczeń emerytalno-rentowych,

- wypłatę zasiłków dla bezrobotnych,

- gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego

oraz wiele tysięcy innych zadań różnego rodzaju i różnego kalibru.

Nie ma jednego aktu prawnego zawierającego pełny wykaz zadań publicznych i określającego organy władzy publicznej, którym powierzono wykonanie każdego z tych zadań. Stworzenie takiego aktu prawnego wydaje się zresztą niezbyt racjonalne. Wykaz zadań publicznych trzeba więc odczytywać z wielu ustaw i aktów wydanych na podstawie upoważnień zawartych w tych ustawach.

1.2. Władza publiczna

Sens władzy publicznej najlepiej oddaje wypowiedziana przez Abrahama Lincolna w 1863 r. formuła: władza narodu, przez naród i dla narodu[3]. Potrzebna będzie jednak dokładniejsza, prawna definicja.

Użyte w art. 7 Konstytucji pojęcie władza publiczna (Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa) nie zostało wprost zdefiniowane. Nie ma również jednolitej interpretacji relacji pojęć władza publiczna i organy władzy publicznej. Dla naszych potrzeb przyjmiemy, że przez organy władzy publicznej rozumieć będziemy wszystkie państwowe i samorządowe organy władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, a także organy państwa, których nie zalicza się do żadnej z wymienionych powyżej trzech sfer władzy publicznej. Taki charakter mają na przykład instytucje funkcjonujące na podstawie przepisów rozdziału IX Konstytucji („Organy kontroli państwowej i ochrony prawa”)[4]. W tak zarysowanej definicji organów władzy publicznej mieszczą się organy o bardzo zróżnicowanych funkcjach i zakresie działań – od Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej do wójta małej gminy. Jako przykłady organów władzy publicznej wskazać można w szczególności:

- organy władzy ustawodawczej – Sejm i Senat,

- organy władzy wykonawczej – Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej i Radę Ministrów, ministrów właściwych w sprawach poszczególnych działów administracji rządowej,

- organy władzy podległe pośrednio lub bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów lub ministrom – na przykład Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, komendantów głównych Straży Pożarnej, Straży Granicznej i Policji, komendantów wojewódzkich tych służb, dyrektorów izb Krajowej Administracji Skarbowej i naczelników urzędów skarbowych oraz wiele innych organów centralnych[5],

- organy władzy sądowniczej – sądy i trybunały, w tym Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny, sądy powszechne i sądy administracyjne,

- Najwyższą Izbę Kontroli,

- jednostki samorządu terytorialnego i ich jednostki pomocnicze,

- organy stanowiące JST – rady gmin i powiatów oraz sejmiki wojewódzkie,

- organy wykonawcze JST – wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, zarządy powiatów i województw.

Nie jest to wykaz pełny. Istnieją również instytucje, co do których trudno jest o jednoznaczne stwierdzenie, czy należy je traktować jako organy władzy publicznej[6].

Zmienia się sposób podejścia do władzy publicznej. O ile kiedyś przy definiowaniu władzy publicznej główny nacisk kładziono na możliwość bezpośredniego, władczego oddziaływania na sytuację obywatela i podmiotów gospodarczych, o tyle obecnie, pod wpływem koncepcji nowego zarządzania publicznego[7], eksponuje się głównie fakt, iż rolą władz publicznych jest dostarczenie obywatelom prawem określonego „pakietu” usług, charakteryzującego się dobrą jakością i „wyprodukowanego” możliwie tanio. Od władz publicznych wymagamy również aktywnego podejścia do sposobów realizacji zadań publicznych (poszukiwania best value for money[8]) oraz do bieżących i przyszłych potrzeb obywateli. Takie rozumienie funkcji władzy publicznej nie może oznaczać postulatu rezygnacji z wyposażenia władzy publicznej w instrumenty władczego oddziaływania (przymusu), nakazuje natomiast stałe konfrontowanie zakresu zadań publicznych z realnie istniejącymi potrzebami obywateli, a także z analizą ich przyszłych potrzeb. Jest oczywiście odrębną kwestią, czy wszystkie osoby i instytucje sprawujące władzę publiczną tak właśnie rozumieją swoje zadania i obowiązki wobec obywateli. Doświadczenie podpowiada tu – niestety – odpowiedź negatywną.

Reasumując:

- zadaniem władzy publicznej jest działanie na rzecz zaspokojenia potrzeb obywateli,

- władzy publicznej trzeba zapewnić warunki do wypełniania jej funkcji, w tym wyposażyć ją w adekwatne do zadań środki finansowe i prawo dysponowania tymi środkami,

- od władzy publicznej możemy wymagać:

- działania w interesie obywateli,

- profesjonalizmu i staranności,

- działania w granicach kompetencji – upoważnień,

- dbałości o racjonalne wykorzystanie powierzonych zasobów,

- poddania się kontroli i ocenie zleceniodawców – obywateli.

Wychodząc z takich założeń, możemy syntetycznie przedstawić logikę funkcjonowania sektora finansów publicznych:

- Obywatele – przez swoich przedstawicieli:

– ustalają zakres zadań publicznych,

– ustalają strukturę władzy publicznej,

– zobowiązują się do przekazania części swych dochodów na cele wspólne,

– kontrolują działania władzy publicznej i rozliczają ją z osiągniętych efektów.

- Władza publiczna:

– wykonuje zadania publiczne, wykorzystując przyznane jej środki i kompetencje,

– zdaje sprawę ze sposobu wykonywania zadań i osiągniętych efektów.

Do tego schematu powinniśmy się odwoływać, dokonując oceny sposobu zarządzania środkami publicznymi. Nie chodzi przecież o profesjonalną perfekcję (która czasem bywa szkodliwa), lecz o to, by system działał sprawnie w interesie obywateli.

Art. 7 Konstytucji określa podstawową zasadę funkcjonowania organów władzy publicznej nazywaną zasadą legalizmu. Zgodnie z tą zasadą organy władzy publicznej:

- podejmują tylko te działania, które zostały im zlecone (działają na podstawie prawa),

- w swym działaniu przestrzegają wszystkich przepisów prawa, które ma do nich zastosowanie (działają w granicach prawa).

Istotną cechą tak sformułowanej zasady legalizmu jest to, że o ile w odniesieniu do osób fizycznych i podmiotów sektora prywatnego za legalne uważane jest to, co nie jest zakazane, to w przypadku instytucji publicznych legalne są te działania, które nie tylko nie są zakazane, ale i które zostały przewidziane do wykonywania przez daną instytucję. W odniesieniu do finansów oznacza to na przykład, że ten sam wydatek może być uznany za legalny w jednej instytucji publicznej, gdyż służy realizacji jej zadań, lecz będzie nielegalny w innej instytucji. Konsekwencją przyjęcia zasady legalizmu jest konieczność ustawowego określenia – dla każdego zadania publicznego − organu władzy publicznej odpowiedzialnego za wykonanie tego zadania, a także konieczność utworzenia aparatu wykonawczego – jednostek organizacyjnych, które zapewnią organom władzy możliwość działania.

1.3. Sektor finansów publicznych

Do sektora finansów publicznych zaliczane są jednostki organizacyjne podległe organom władzy publicznej utworzone w celu wykonywania – na zasadach niekomercyjnych – zadań publicznych. Sformułowanie „na zasadach niekomercyjnych” nie wyklucza z sektora jednostek (instytucji) pobierających opłaty za świadczone przez nie usługi, jeśli osiąganie zysku nie było celem, dla którego tę instytucję utworzono.

Do polskiego ustawodawstwa pojęcie sektora finansów publicznych zostało wprowadzone w 1999 r., gdy weszła w życie ustawa z dnia 26 listopada 1998 r.
o finansach publicznych. Sektor zdefiniowano poprzez wymienienie podmiotów i jednostek do niego zaliczanych. Wykaz ten – początkowo dość ogólny (składał się z dwóch zbiorczych punktów) – został uszczegółowiony po nowelizacji z końca grudnia 2000 r.[9]. Od tego czasu w bardzo zbliżonej formie jest powielany w kolejnych ustawach o finansach publicznych. Zmiany wprowadzane do wykazu były wynikiem albo reorganizacji sektora, albo zmian nazewnictwa niektórych instytucji. W nielicznych przypadkach modyfikacje wykazu były związane z wyłączeniem pewnych instytucji z sektora[10]. Obecnie, zgodnie z art. 9 ustawy o finansach publicznych, sektor finansów publicznych obejmuje:

- organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały;

- jednostki samorządu terytorialnego, ich związki oraz związki metropolitalne;

- instytucje, których zasady organizacji i gospodarki finansowej określa ustawa o finansach publicznych (jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej, fundusze celowe);

- podmioty wymienione imiennie: Zakład Ubezpieczeń Społecznych (wraz z zarządzanymi przez niego funduszami), Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (i fundusze zarządzane przez jej Prezesa), Narodowy Fundusz Zdrowia oraz Polską Akademię Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;

- grupy podmiotów o jednorodnych zasadach organizacyjnych i finansowych (samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, uczelnie publiczne, instytucje kultury);

- inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, instytutów działających w ramach Sieci Badawczej Łukasiewicz, banków oraz spółek prawa handlowego.

Zauważmy, że wykaz ten nie obejmuje Skarbu Państwa – osoby prawnej, która w stosunkach cywilnoprawnych jest podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych[11]. Skarb Państwa nie posiada własnych organów, działa poprzez państwowe jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej.

Z formalnego punktu widzenia definicja sektora finansów publicznych jest poprawna, gdyż pozwala w jednoznaczny sposób rozstrzygnąć, czy pewien podmiot jest, czy też nie jest jego częścią składową. Niemniej jednak definicja ta, przyjmując za podstawę zaliczenia do sektora finansów publicznych organizacyjną formę podmiotu, nie wyjaśnia kryteriów, które uzasadniają właśnie taki dobór. W świetle definicji z art. 9 ustawy o finansach publicznych do sektora finansów publicznych nie zalicza się na przykład utworzonych przez gminy spółek[12] wykonujących zadania z zakresu gospodarki komunalnej, które – mimo ich formy organizacyjnej – nie są instytucjami komercyjnymi. Wątpliwości budzi też niejednorodność podmiotów zaliczanych do sektora finansów publicznych, a konkretnie – równoległe zaliczenie do sektora finansów publicznych organów władzy publicznej i urzędów obsługujących te organy.

Tabela 1.1. Dochody, wydatki i zadłużenie sektora finansów publicznych w latach 2011–2018

Treść

Jednostka miary

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Dochody sektora finansów publicznych

mld zł

604,2

651,1

650,3

677,2

687,8

701,9

776,1

864,9

Wydatki sektora finansów publicznych

mld zł

660,1

689,6

707,0

716,9

731,8

747,9

790,3

861,2

Wynik sektora finansów publicznych

mld zł

–55,9

–38,5

–56,7

–39,7

–44,1

–46,0

–14,2

+3,7

Zadłużenie sektora finansów publicznych

mld zł

815,3

840,5

882,3

826,8

877,3

965,2

961,8

984,3

Relacja do PKB:

– dochody sektora finansów publicznych

%

38,6

40,0

39,2

39,4

38,2

37,9

39,0

42,7

– wydatki sektora finansów publicznych

%

42,1

42,3

42,7

41,7

40,7

40,2

39,7

42,5

– wynik sektora finansów publicznych

%

–3,6

–2,4

–3,4

–2,3

–2,4

–2,5

–0,7

+0,2

– dług publiczny

%

52,0

51,6

53,2

48,1

48,7

51,9

48,4

48,6

Na jednego mieszkańca:

– dochody sektora finansów publicznych

zł

15,678

16,897

16,893

17,599

17,894

18,263

20,193

22,517

– wydatki sektora finansów publicznych

zł

17,128

17,896

18,366

18,631

19,039

19,460

20,563

22,421

– dług publiczny

zł

21,156

21,812

22,919

21,487

22,824

25,114

25,025

25,625

Źródło: obliczenia własne na podstawie danych GUS.

O znaczeniu problemów związanych z zarządzaniem finansami publicznymi świadczą rozmiary środków, którymi zarządzają instytucje zaliczane do sektora finansów publicznych. W 2018 r. dochody jednostek tego sektora wyniosły ok. 864,9 mld zł, co odpowiadało 42,7% PKB. Nieco mniejsze (861 mld zł, czyli ok. 42,5% PKB) były w 2018 r. wydatki publiczne.

Dochody i wydatki sektora finansów publicznych w latach 2011–2018 przedstawiono szerzej w aneksie nr 1 (s. 319).

1.4. Sektor instytucji rządowych i samorządowych

Sektor finansów publicznych jest pojęciem zbliżonym do pojęcia instytucji rządowych i samorządowych (general government) występującym w statystykach międzynarodowych, zarówno w Systemie Rachunków Narodowych i Regionalnych (The European System of National and Regional Accounts, ESA)[13], stosowanym przez wszystkie państwa członkowskie UE, niezależnie od metodologii narodowych, jak też w statystyce finansów publicznych Międzynarodowego Funduszu Walutowego (GFS 2014)[14].

W systemach ESA i GFS przyporządkowanie do sektora instytucji rządowych i samorządowych[15] zależy od typu produkcji i funkcji poszczególnych jednostek instytucjonalnych, a nie od ich formy prawnej. Zgodnie z ESA 2010 jednostkami instytucjonalnymi nazywa się podmioty gospodarcze mające uprawnienia do własności wyrobów i aktywów, zaciągania zobowiązań oraz angażowania się w działalność gospodarczą i dokonywania transakcji z innymi jednostkami we własnym imieniu[16]. Do sektora instytucji rządowych i samorządowych zaliczane są jednostki instytucjonalne będące producentami nierynkowymi, których produkcja globalna przeznaczona jest na spożycie indywidualne i ogólnospołeczne. Jednostki te finansowane są z obowiązkowych płatności dokonywanych przez jednostki z innych sektorów i innych jednostek instytucjonalnych, a ich podstawową działalnością jest redystrybucja dochodu i bogactwa narodowego[17].

Odmienny sposób przyporządkowywania instytucji do sektora finansów publicznych oraz do sektora instytucji rządowych i samorządowych skutkuje różnym zakresem podmiotowym obu sektorów. Niektóre podmioty zaliczane do sektora finansów publicznych nie są częścią sektora instytucji rządowych i samorządowych (Polski Klub Wyścigów Konnych) i odwrotnie – niektóre podmioty sektora instytucji rządowych i samorządowych (np. fundusze działające w Banku Gospodarstwa Krajowego, agencje rozwoju regionalnego czy Przewozy Regionalne sp. z o.o) nie są zaliczane do sektora finansów publicznych[18]. Różnice pomiędzy sektorem finansów publicznych a sektorem instytucji rządowych i samorządowych wynikają także z innego ujęcia rozliczeń stosowanego w obu metodologiach – dla systemu krajowego podstawą jest zasada kasowa, dla systemów międzynarodowych – memoriałowa.

Sektor instytucji rządowych i samorządowych dzielony jest na cztery podsektory:

1. instytucje rządowe na szczeblu centralnym;

2. instytucje rządowe i samorządowe na szczeblu regionalnym (występujący wyłącznie w państwach o ustroju federacyjnym);

3. instytucje samorządowe na szczeblu lokalnym;

4. fundusze zabezpieczenia społecznego.

Dochody i wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach 2012–2017 przedstawiono w aneksie nr 2 (s. 322).

1.5. Sektor publiczny

Niejednokrotnie pojęcie sektora finansów publicznych jest utożsamiane z pojęciem sektora publicznego. Należy jednak podkreślić, że nie są to synonimy – zakres sektora publicznego jest szerszy, a sektor finansów publicznych stanowi tylko jego część. Według ESA 2010 sektor publiczny obejmuje wszystkie jednostki instytucjonalne będące rezydentami w ramach danej gospodarki, które znajdują się pod kontrolą instytucji rządowych i samorządowych. Oprócz jednostek sektora instytucji rządowych i samorządowych do sektora publicznego zaliczane są przedsiębiorstwa publiczne, zarówno niefinansowe, jak i finansowe (w tym bank centralny).

Tabela 1.2. Sektor publiczny i jego podsektory

SEKTOR PUBLICZNY

Sektor instytucji rządowych i samorządowych

Przedsiębiorstwa publiczne

Instytucje rządowe na szczeblu centralnym

Instytucje rządowe i samorządowe na szczeblu regionalnym

Instytucje samorządowe na szczeblu lokalnym

Zabezpieczenie społeczne

Przedsiębiorstwa niefinansowe publiczne

Instytucje finansowe publiczne

Bank centralny

Inne instytucje finansowe publiczne

Źródło: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 549/2013 z 21.5.2013 r., op. cit., tablica 20.2, s. 485.

W polskim ustawodawstwie pojęcie sektora publicznego nie zostało sformułowane explicite, ale odwołania do niego znaleźć można np. w ustawie z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego[19] czy ustawie z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej[20]. Podobnie jak w systemach ESA i GFS, do sektora publicznego zaliczono oprócz jednostek sektora finansów publicznych także m.in. inne państwowe jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej oraz inne osoby prawne utworzone w celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego finansowane w większości przez jednostki sektora finansów publicznych lub przez nie nadzorowane.

1.6. Budżet państwa i budżet środków europejskich

Najważniejszym dokumentem służącym zarządzaniu środkami publicznymi jest uchwalana corocznie przez Sejm ustawa budżetowa, w której znajduje się najważniejszy plan finansowy (plan dochodów i wydatków) państwa. Ustawa budżetowa nie obejmuje wszystkich dochodów publicznych i finansowanych nimi wydatków, lecz – jak dalej pokażemy – oddziałuje bardzo silnie również na te instytucje publiczne, których pełne dochody i wydatki nie są uwzględniane w planach finansowych tworzących ustawę budżetową. Centralną część ustawy budżetowej stanowią budżet państwa i budżet środków europejskich, w których ujmuje się planowane dochody i wydatki realizowane przez państwowe jednostki budżetowe. Plany innych wybranych jednostek sektora finansów publicznych dołączane są do ustawy budżetowej w formie odrębnych załączników.

Budżet środków europejskich jest planem, w którym ujmuje się:

- dochody z tytułu realizacji programów i projektów finansowanych z udziałem środków europejskich,

- wydatki ponoszone na realizację tych programów i projektów w części podlegającej refundacji z budżetu UE.

Mimo że zgodnie z art. 110 ustawy o finansach publicznych elementem budżetu państwa jest łączna kwota prognozowanych dochodów i wydatków oraz wynik budżetu środków europejskich, od 2010 r. jest on traktowany jako odrębny plan finansowy.

1.7. Dochody i wydatki publiczne, nadwyżka i deficyt budżetu

Pozornie intuicyjnie proste pojęcia dochodów publicznych i wydatków publicznych okazują się dość złożone. Wynika to głównie z trzech przyczyn:

- podobieństwa różniących się istotnie od siebie pojęć dochodów publicznych i dochodów jednostki sektora finansów publicznych oraz – analogicznie – pojęć wydatki publiczne oraz wydatki jednostki sektora finansów publicznych,

- niezaliczania do dochodów i wydatków publicznych niektórych operacji polegających na wpływach środków na rachunki jednostek sektora finansów publicznych lub na wypłacie środków z tych rachunków,

- stosowania określenia przychody do oznaczenia różnych kategorii finansowych.

Dochodami publicznymi albo dochodami sektora finansów publicznych będziemy nazywali wszystkie dochody należne Skarbowi Państwa, jednostkom samorządu terytorialnego oraz innym osobom prawnym zaliczanym do sektora finansów publicznych, które pochodzą od podmiotów spoza sektora finansów publicznych – w tym od osób fizycznych – oraz zwiększają aktywa netto (różnicę aktywów i zobowiązań) sektora finansów publicznych. Definicja ta nie odpowiada dokładnie prawnemu ujęciu dochodów publicznych, jednak dobrze oddaje jego ekonomiczną treść.

Założenie, że dochody publiczne zwiększają sumę aktywów netto sektora finansów publicznych eliminuje z dochodów publicznych wpływy z tytułu:

- zaciągnięcia zobowiązań, np. zaciągnięcia kredytu lub pożyczki, albo sprzedaży wyemitowanych dłużnych papierów wartościowych,

- spłat pożyczek udzielonych wcześniej ze środków publicznych,

- prywatyzacji majątku Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

W budżecie państwa i budżetach samorządowych wpływy te nazywane są przychodami budżetowymi i są traktowane jako instrumenty finansowania deficytu budżetowego.

Pojęcie dochodów publicznych obejmuje zarówno wpływy o charakterze publicznoprawnym, takie jak podatki, cła, obowiązkowe składki i inne opłaty, jak też inne wpływy: przychody ze sprzedaży usług, odsetki od środków na rachunkach bankowych, wpływy z dzierżawy lub najmu itp. Do dochodów publicznych zalicza się również środki przekazywane Polsce z budżetu Unii Europejskiej, a także środki z innych źródeł bezzwrotnej pomocy zagranicznej.

W 2018 r. dochody polskiego sektora finansów publicznych wyniosły ok. 864,9 mld zł, a najważniejszymi źródłami tych dochodów były wpływy:

- z podatków pośrednich, czyli z podatku od towarów i usług (VAT), podatku akcyzowego i podatku od gier,

- z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT),

- z podatku dochodowego od osób prawnych (CIT),

- ze składek na ubezpieczenie społeczne od pracowników oraz od pracodawców spoza sektora finansów publicznych[21],

- ze składek na ubezpieczenie zdrowotne,

- ze środków przekazywanych Polsce z budżetu Unii Europejskiej.

Dla dochodów publicznych charakterystyczna jest ich silna koncentracja na kilku najważniejszych pozycjach. Wpływy z wymienionych powyżej sześciu źródeł stanowiły w 2018 r. prawie 85% wszystkich dochodów publicznych.

Z innych znaczących dochodów publicznych wymienić warto:

- podatek od nieruchomości, najważniejszy z podatków lokalnych,

- składki na Fundusz Pracy,

- mandaty oraz opłaty, kary i grzywny nakładane przez sądy,

- dywidendy od spółek stanowiących w całości lub w części własność Skarbu Państwa,

- opłaty za studia w uczelniach publicznych,

- opłaty koncesyjne,

- wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego,

przy czym dochody z tych dwóch ostatnich tytułów są niestabilne. W niektórych latach wpływy mogą być duże, w innych – znacznie mniejsze lub zerowe.

Wydatkami publicznymi nazywa się wszystkie wypłaty środków dokonywane przez jednostki sektora finansów publicznych, które:

- kierowane są do osób fizycznych lub instytucji spoza sektora finansów publicznych,

- zmniejszają sumę aktywów netto sektora finansów publicznych, co eliminuje z zakresu wydatków spłaty wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz środki na wykup wyemitowanych dłużnych papierów wartościowych oraz wypłaty pożyczek udzielanych ze środków publicznych.

Dochody sektora finansów publicznych jako całości są mniejsze od sumy rozpatrywanych oddzielnie dochodów jednostek sektora finansów publicznych. Również suma wszystkich wydatków jednostek sektora finansów publicznych przewyższa łączną kwotę wydatków sektora finansów publicznych. Wynika to z faktu, iż niektóre jednostki sektora otrzymują dochody od innych jednostek tego sektora. Eliminację z danych o dochodach i wydatkach jednostek sektora finansów publicznych transferów pomiędzy tymi jednostkami nazywa się konsolidacją danych.

W efekcie konsolidacji zmniejszają się kwoty dochodów i wydatków sektora finansów publicznych. Nie zmienia się natomiast wynik sektora, czyli różnica łącznych kwot dochodów i wydatków sektora, gdyż eliminacja pewnej kwoty z dochodów jednostki sektora finansów publicznych oznacza zawsze eliminację takiej samej kwoty z wydatków innej jednostki.

Zestawienie dochodów i wydatków sektora finansów publicznych prezentowane jest przez Radę Ministrów dwa razy w roku – w uzasadnieniu projektu ustawy budżetowej (jako prognoza odpowiadająca przedkładanemu projektowi ustawy budżetowej) oraz w sprawozdaniu z wykonania budżetu państwa. W ostatnich latach zestawienie prezentowane jest w bardzo zagregowanej i niezbyt czytelnej formie. Mechanizm konsolidacji dobrze ilustruje tabela 1.3 (patrz s. 32) pokazująca – na danych z 2018 r. − powiązania finansowe między najważniejszymi segmentami sektora finansów publicznych.

Tabela 1.3. Konsolidacja dochodów i wydatków sektora finansów publicznych (SFP) w 2018 r.

WYSZCZEGÓLNIENIE

PODMIOTY SFP UWZGLĘDNIONE W USTAWIE BUDŻETOWEJ

POZOSTAŁE PODMIOTY SFP

SFP

BP

BSE

PFC

AW

IGB

POP

RAZEM

JST

NFZ/SPZOZ

UCZELNIE

POZ

RAZEM

mln zł

DOCHODY BRUTTO

380.048,1

63.328,2

276.271,1

8.971,5

1.062,7

8.781,4

738.463,0

251.846,4

135.700,7

24.824,5

38.448,9

450.820,5

1.189.283,5

TRANSFERY Z USTAWY BUDŻETOWEJ

1.314,6

–

69.832,6

6.695,1

166,2

4.729,1

82.737,6

125.505,7

10.574,4

18.466,1

7.777,8

162.324,0

245.061,6

Budżet państwa (BP)

25,6

–

64.527,8

6.508,3

154,3

648,6

71.864,6

111.478,9

8.222,9

16.272,6

6.927,8

142.902,2

214.766,8

Budżet środków europejskich (BSE)

–

–

1.634,4

51,3

–

14,0

1.228,7

13.409,5

586,4

1.108,4

485,7

15.590,0

16.818,7

Państwowe fundusze celowe (PFC)

71,0

–

2.942,3

135,5

11,9

3.820,0

6.980,7

259,5

1.765,1

–

6,1

2.030,7

9.011,4

Agencje wykonawcze (AW)

982,9

–

410,0

–

–

235,0

1.627,9

27,8

–

1.081,3

333,6

1.442,7

3.070,6

Instytucje gospodarki pozabudżetowej (IGB)

11,8

–

123,6

–

–

–

135,4

12,5

–

–

–

12,5

147,9

Pozostałe państwowe osoby prawne (POP)

223,3

–

665,5

–

–

11,5

900,3

317,5

–

3,8

24,6

345,9

1.246,2

TRANSFERY OD INNYCH JEDNOSTEK

3.061,4

8,6

19.675,4

–

–

187,0

22.932,4

5.901,4

42.263,3

43,9

8.178,0

56.386,6

79.319,0

Jednostki samorządu terytorialnego (JST)

2.709,4

7,9

13.012,3

–

–

–

15.729,6

5.268,1

1.879,0

24,2

8.162,0

15.333,3

31.062,9

NFZ i SPZOZ (NFZ/SPZOZ)

20,4

–

3.244,6

–

–

179,1

3.444,1

4,6

40.381,5

–

–

40.386,1

43.830,2

Uczelnie

100,2

–

1.964,2

–

–

–

2.064,4

27,6

–

–

–

28,5

2.092,9

Pozostałe jednostki (POZ)

231,4

0,7

1.454,3

–

–

7,9

1.694,3

601,1

2,8

19,7

15,1

638,7

2.333,0

DOCHODY SFP

375.672,2

63.319,6

186.763,1

2.276,4

896,5

3.865,3

632.793,0

120.439,3

82.863,0

6.314,5

22.493,1

232.109,9

864.902,9

WYDATKI BRUTTO

390 454,4

66 852,8

269 620,1

8 927,0

1 040,0

7 719,5

744 613,8

259 386,3

134 237,3

24 575,8

22 780,8

440 980,2

1 185 594,0

TRANSFERY DO USTAWY BUDŻETOWEJ

71 864,6

1 228,7

6 980,7

1 627,9

135,4

900,3

82 737,6

15 729,6

3 444,1

2 064,4

1 694,3

22 932,4

105 670,8

Budżet państwa (BP)

25,6

–

71,0

982,9

11,8

223,3

1 314,6

2 709,4

20,4

100,2

231,4

3 061,4

4 376,0

Budżet środków europejskich (BSE)

–

–

–

–

–

–

–

7,9

–

–

0,7

8,6

8,6

Państwowe fundusze celowe (PFC)

64 527,8

1 163,4

2 942,3

410,0

123,6

665,5

69 832,6

13 012,3

3 244,6

1 964,2

1 454,3

19 675,4

89 508,0

Agencje wykonawcze (AW)

6 508,3

51,3

135,5

–

–

–

6 695,1

–

–

–

–

–

6 695,1

Instytucje gospodarki pozabudżetowej (IGB)

153,3

–

11,9

–

–

–

166,2

–

–

–

–

–

166,2

Pozostałe państwowe osoby prawne (POP)

648,6

14,0

3 820,0

235,0

–

11,5

4 729,1

–

179,1

–

7,9

187,0

4 916,1

TRANSFERY DO INNYCH JEDNOSTEK

142 902,2

15 590,0

2 030,7

1 442,7

12,5

345,9

162 324,0

15 333,3

40 386,1

28,5

638,7

56 386,6

218 710,6

Jednostki samorządu terytorialnego (JST)

111 478,9

13 409,5

259,5

27,8

12,5

317,5

125 505,7

5 268,1

4,6

27,6

601,1

5 901,4

131 407,1

NFZ i SPZOZ (NFZ/SPZOZ)

8 222,9

586,4

1 765,1

–

–

–

10 574,4

1 879,0

40 381,5

–

2,8

42 263,3

52 837,7

Uczelnie

16 272,6

1 108,4

–

1 081,3

–

3,8

18 466,1

24,2

–

–

19,7

43,9

18 510,0

Pozostałe jednostki (POZ)

6 927,8

485,7

6,1

333,6

–

24,6

4 303,9

8 162,0

–

0,9

15,1

8 178,0

15 955,8

WYDATKI SFP

175 687,6

50 034,1

260 608,7

5 856,4

892,1

6 473,3

499 552,2

228 323,4

90 407,1

22 482,9

20 447,8

361 661,2

861 213,4

WYNIK (BRUTTO)

–10 406,3

–3 524,6

6 651,0

44,5

22,7

1 061,9

–6 160,8

–7 539,9

1 464,4

248,7

15 668,1

9 840,3

3 689,5

WYNIK (NETTO)

199 984,5

13 285,5

–73 845,6

–3 580,0

4,4

–2 608,0

133 240,8

–107 884,1

–7 544,1

–16 168,4

2 045,3

–129 551,3

3 689,5

SALDO TRANSFERÓW

–210 390,8

–16 810,8

80 496,6

3 624,5

18,3

3 669,9

–139 391,6

100 344,2

9 007,5

16 417,1

13 622,8

139 391,6

–

Źródło: obliczenia własne na podstawie danych NIK i Ministerstwa Finansów.

Z tabeli tej można odczytać wiele ważnych wskaźników, takich jak na przykład:

- udział dochodów i wydatków publicznych ujętych w planach finansowych zamieszczonych w ustawie budżetowej w całkowitych kwotach dochodów i wydatków sektora finansów publicznych – w 2018 r. dochody ujęte w planach zamieszczonych w ustawie budżetowej (łącznie z budżetem państwa i budżetem środków europejskich) stanowiły ok. 73,2% wszystkich dochodów publicznych, a analogiczny wskaźnik dla wydatków wyniósł ok. 58% – taka relacja wskaźników udziału „szerokiego” budżetu państwa[22] w dochodach i wydatkach publicznych charakterystyczna jest dla systemów silnie scentralizowanych;

- stopień samofinansowania poszczególnych segmentów sektora finansów publicznych mierzony stopniem pokrycia wydatków własnymi dochodami – dla przykładu dla jednostek samorządu terytorialnego wskaźnik ten wynosi 46,4%, dla uczelni – 25,7%, a dla sektora ochrony zdrowia (Narodowy Fundusz Zdrowia i samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej) – 91,7%, przy czym pamiętać należy, że znaczna część składek opłacanych na rzecz NFZ odliczana jest od należnego Skarbowi Państwa i jednostkom samorządu terytorialnego podatku dochodowego od osób fizycznych;

- udział transferów do jednostek sektora finansów publicznych w wydatkach budżetu państwa (55%),

- udział środków europejskich w finansowaniu wydatków publicznych (7,4%).

Różnicę dochodów i wydatków budżetowych nazywa się wynikiem budżetu. Wynik dodatni, występujący przy przewadze dochodów nad wydatkami, jest nadwyżką budżetową, wynik ujemny, gdy wydatki są wyższe od dochodów, nazywa się deficytem budżetowym.

W budżetach samorządowych istotne znaczenie ma podział wyniku budżetu na wynik budżetu bieżącego i wynik budżetu majątkowego, przy czym:

- w budżecie majątkowym ujmuje się wydatki majątkowe oraz dochody z tytułu otrzymanych dotacji i środków przeznaczonych na inwestycje, ze sprzedaży majątku oraz z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności[23],

- w budżecie bieżącym ujmuje się pozostałe dochody i wydatki budżetowe.

1.8. Jawność i przejrzystość, rozliczalność

Jawność i przejrzystość finansów publicznych i szerzej – jawność i przejrzystość działania władz publicznych – zaliczyć należy do najważniejszych warunków sprawnego i efektywnego zarządzania środkami publicznymi. Jawność i przejrzystość, odniesione do finansów publicznych, nie są synonimami, choć są ze sobą silnie powiązane. Określają one jednak dwie różne cechy ustroju i praktyki funkcjonowania sektora finansów publicznych i poszczególnych jego instytucji.

1.8.1. Jawność finansów publicznych

Jawność finansów publicznych oznacza sytuację, w której podmioty spoza sektora – osoby fizyczne, organizacje pozarządowe, firmy komercyjne – mają łatwy dostęp do pełnej i rzetelnej informacji dotyczącej różnych aspektów zarządzania finansami publicznymi. Jawność finansów publicznych wymaga nie tylko deklaratywnego ustanowienia zasady swobodnego dostępu do informacji o finansach publicznych, ale i stworzenia instrumentów i mechanizmów ułatwiających wyegzekwowanie tego prawa. Szczególnie istotne jest, by mechanizmy te gwarantowały możliwie szybki dostęp do żądanych informacji, a koszty pozyskania informacji nie stanowiły istotnej przeszkody w realizacji prawa do informacji. Oczywiste jest natomiast, że prawo dostępu do informacji publicznej musi podlegać ograniczeniom ze względu na zasady ochrony informacji niejawnych z przyczyn związanych m.in. z bezpieczeństwem państwa, ochroną prywatności czy tajemnicą przedsiębiorstwa.

W Polsce formalne podstawy dostępu do informacji publicznej, w tym – informacji publicznej dotyczącej finansów – tworzy art. 61 Konstytucji[24] oraz ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej[25]. Zgodnie z tą ustawą każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie[26].

Zapewnienie jawności finansów publicznych uwarunkowane jest nie tylko stworzeniem właściwych regulacji prawnych, ale i praktyką funkcjonowania administracji publicznej oraz skutecznością dochodzenia praw do informacji. Tu sytuacja nie jest idealna, a znaczna część administracji publicznej nadal traktuje posiadane informacje jako swą własność. Powszechne jest na przykład łamanie wyrażonej w ustawie o dostępie do informacji publicznej zasady stanowiącej, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego[27]. Często spotykamy się też z próbami ograniczenia prawa do wtórnego wykorzystania (publikacji) otrzymanej informacji publicznej.

1.8.2. Przejrzystość

Przejrzystość finansów publicznych utożsamiana bywa często, szczególnie w starszych publikacjach, z przejrzystym i czytelnym systemem klasyfikowania dochodów i wydatków (przychodów i rozchodów). Współcześnie jednak pojęcie to ma znacznie szerszy wymiar i odnosi się do wszelkich reguł gospodarowania środkami publicznymi, obejmujących zarówno kwestie związane z rachunkowością i sprawozdawczością, jak również zasady podejmowania decyzji finansowych oraz odpowiedzialność za decyzje już podjęte.

Jawność i przejrzystość finansów publicznych jest pojęciem zbliżonym do znanego z publikacji anglojęzycznych terminu fiscal transparency. Zgodnie z definicją Międzynarodowego Funduszu Walutowego oznacza ono kompleksowość, przejrzystość, wiarygodność, aktualność i trafność upublicznianych informacji o przeszłym, obecnym i przyszłym stanie finansów publicznych[28].

W ustawie o finansach publicznych z 2009 r. jeden z rozdziałów nosi tytuł „Jawność i przejrzystość finansów publicznych”, przy czym zdecydowana jego większość odnosi się do jawności. Można przypuszczać, że zgodnie z intencją ustawodawcy przejrzystość finansów publicznych ma być realizowana poprzez klasyfikację budżetową, rachunkowość i sprawozdawczość, niemniej jest to tylko jeden z aspektów ich przejrzystości.

1.8.3. Klasyfikacja budżetowa

Ogromna różnorodność operacji finansowych wykonywanych z użyciem środków publicznych wymusiła konieczność stworzenia klasyfikacji budżetowej – systemu pozwalającego na dokonywanie według jednolitych i powszechnie obowiązujących zasad grupowania dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów środków publicznych. Termin klasyfikacja budżetowa należy traktować umownie, gdyż jednolity system grupowania operacji finansowych powinien obowiązywać również w innych jednostkach sektora finansów publicznych.

Z formalnego punktu widzenia klasyfikację budżetową można zdefiniować jako system kodowych oznaczeń podstawowych operacji finansowych związanych z gospodarowaniem środkami publicznymi, obejmujący cztery zasadnicze rodzaje wielkości: dochody, wydatki, przychody i rozchody – rozumiane zgodnie z określeniami użytymi w ustawie o finansach publicznych. Pogrupowanie wszystkich operacji do relatywnie małej liczby agregatów w oczywisty sposób ułatwia zarówno planowanie, jak i bieżące monitorowanie i analizę ex post sposobu wykorzystania środków publicznych, umożliwiając:

- precyzyjne określanie podmiotowego i przedmiotowego zakresu prognoz i limitów ustalonych w budżetach i planach finansowych jednostek sektora finansów publicznych,

- porównywanie operacji wykonywanych w różnych okresach,

- porównywanie operacji wykonywanych przez różne jednostki.

Najczęściej stosowana metoda konstrukcji klasyfikacji budżetowej polega na:

- wyróżnieniu kilku kryteriów charakteryzujących klasyfikowane operacje,

- ustaleniu klasyfikacji odrębnie dla każdego z kryteriów i ustaleniu symboli kodowych dla każdej z grup operacji wyróżnionych według danego kryterium,

- utworzeniu kodowych oznaczeń grup operacji przez złożenie symboli kodowych odpowiadających poszczególnym kryteriom.

Metoda ta pozwala na stworzenie przejrzystego systemu kodów i – co jeszcze ważniejsze – na proste tworzenie zestawień operacji finansowych według różnych kryteriów.

W polskiej klasyfikacji budżetowej – nieodbiegającej w ogólnych zasadach konstrukcji od powszechnie przyjmowanych standardów – dla najbardziej rozbudowanej klasyfikacji wydatków budżetowych przyjęto trzy podstawowe kryteria klasyfikacyjne:

- rodzaj działalności, którego dotyczy dana operacja (klasyfikacja funkcjonalna),

- charakter operacji (klasyfikacja ekonomiczna),

- jednostka odpowiedzialna za dokonanie operacji (klasyfikacja administracyjna).

Tego ostatniego kryterium nie stosuje się w budżetach jednostek samorządu terytorialnego.

Klasyfikacja funkcjonalna pozwala odróżnić wydatki ponoszone na przykład na zadania publiczne z zakresu:

- administracji publicznej,

- oświaty i wychowania,

- transportu i łączności,

- nauki i szkolnictwa wyższego.

Klasyfikacja ekonomiczna wskazuje na formę wydatku, wyróżniając między innymi wydatki na:

- wynagrodzenia,

- stypendia,

- dotacje,

- zakup towarów,

- zakup różnych rodzajów usług,

- roboty budowlane,

- odsetki od zaciągniętych zobowiązań.

Klasyfikacja administracyjna wskazuje organ odpowiedzialny (bezpośrednio lub pośrednio[29]) za dokonanie danego wydatku. Złożenie symboli kodowych odpowiadających tym trzem kryteriom daje pełny symbol kodowy wydatku.

Kryterium administracyjne

Kryterium funkcjonalne

Kryterium ekonomiczne

Część

Region^1

Dział

Rozdział^2

Paragraf 3

3

9

0

0

6

0

0

6

0

0

4

7

4

1

1

0

1 Części budżetowe dla sądów powszechnych, samorządowych kolegiów odwoławczych (SKO) i dla wojewodów oznaczane są symbolami postaci aa/bb, gdzie aa jest oznaczeniem typu instytucji (15 – sądy powszechne, 85 – wojewodowie, 86 – SKO), a bb jest symbolem regionalnym
2 Pierwsze trzy cyfry tworzą numer działu, w ramach którego wyodrębniono dany rozdział
3 Pierwsze trzy cyfry określają rodzaj dochodu lub wydatku, a cyfra czwarta – sposób finansowania dochodu lub wydatku

Podstawowym przekrojem klasyfikacyjnym jest układ działowy określający podział wydatków publicznych na wydatki finansujące podstawowe funkcje państwa. W pewnym stopniu z układu działowego można również odczytać powiązania dochodów budżetowych z zadaniami wyróżnionymi w układzie działowym. Działową strukturę dochodów i wydatków budżetu państwa zrealizowanych w roku 2018 przedstawiono w tabeli 1.4.

Przypisy

Wstęp

[1] Art. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm.) Zastanawiać może wskazanie – jako jednego z elementów finansów publicznych – zarządzania środkami publicznymi. Wydaje się, że w intencji ustawodawcy było wąskie rozumienie tego terminu – nie oznacza ono zarządzania środkami publicznymi „jako takiego”, a jedynie zarządzanie środkami znajdującymi się w bezpośredniej dyspozycji (np. na rachunkach bankowych) poszczególnych instytucji publicznych.

[2] G. Bandy, Financial Management and Accounting in the Public Sector, Routledge Masters in Public Management, London 2015 (wyd. 2), s. 351–353 [tłum. własne].

[3] Por. np.: Ch. Hood, A Public Management for all Seasons?, „Public Administration” Vol. 69 (Spring 1991), s. 3–19, a po polsku: K. Marchewka-Bartkowiak, Nowe zarządzanie publiczne, Wydawnictwo Sejmowe (seria „Infos”), Warszawa 2014.

[4] Deklaracja z Rio w sprawie środowiska i rozwoju, przyjęta na konferencji Narodów Zjednoczonych „Środowisko i Rozwój” na posiedzeniu w Rio de Janeiro w dniach od 3 do 14 czerwca 1992 r., tłumaczenie polskie dostępne na stronie internetowej Sejmu: http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/inne/1992.html; tekst oficjalny: RIO Declaration on Environment and Development, dostępny na stronie internetowej ONZ: https://undocs.org/en/A/CONF.151/26/Rev.1(vol.I).

[5] J. Fitoussi, A. Sen, J. Stiglitz, Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress, Paris 2009, dostępny na stronie internetowej: https://ec.europa.eu/eurostat/documents/118025/118123/Fitoussi+Commission+report.

[6] Wyjść poza PKB. Pomiar postępu w zmieniającym się świecie. Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego, KOM(2009) 433, Bruksela 2009.

Rozdział 1

[1] Wskazać można przykłady ustawowego zlecenia wykonania zadania publicznego organizacji pozarządowej. Na przykład zgodnie z art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o publicznej służbie krwi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1222) centralną ewidencję wydanych odznak i legitymacji honorowych dawców krwi prowadzi Polski Czerwony Krzyż. W przeszłości zadania publiczne powierzano też w drodze ustawowej Górskiemu Ochotniczemu Pogotowiu Ratunkowemu i Tatrzańskiemu Ochotniczemu Pogotowiu Ratunkowemu.

[2] Dz. U. z 2019 r. poz. 1445, z późn. zm.

[3] The Gettysburg Address, tekst oryginalny (w różnych wersjach) dostępny np. na stronie internetowej: http://www.loc.gov/exhibits/gettysburg-adress/exhibititems.html; tłumaczenie polskie – zob np.: https://pl.wikisource.org/wiki/-Przemowa_Gettysburska.

[4] Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji.

[5] Wykaz wszystkich centralnych organów administracji rządowej znaleźć można np. na stronie internetowej Urzędu Statystycznego w Gdańsku: http://gdansk.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gdansk/ASSETS_wykaz_org-3.pdf.

[6] Por. np.: T. Biernat, Władze publiczne w demokratycznym państwie prawa. Prawo – Instytucje – Zasoby, Krakowskie Towarzystwo Edukacyjne sp. z o.o. – Oficyna Wydawnicza AFM, Kraków 2014, s. 79–84.

[7] Szerzej o nowym zarządzaniu publicznym – por. np.: M. Ochnio, Nowe Zarządzanie Publiczne (New Public Management) – podstawowe cechy modelu. Jego zastosowanie w Polsce, Instytut Zmian, Warszawa 2012, http://iz.org.pl/wp-content/uploads/2012/09/New_Public_Management_Michal_Ochnio_Instytut_Zmian.pdf; E. Młodzik, Założenia koncepcji New Public Management, „Współczesne Problemy Ekonomiczne” nr 11 (2015), „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego”, nr 858, s. 185–193, http://www.wzieu.pl/zn/858/21_ZN_858.pdf.

[8] Szerzej o Value for Money – por. np.: A. Wodecka-Hyjek, Zarys metodyczny systemu Best Value, „Nauki o Zarządzaniu” nr 8/2011, http://www.dbc.wroc.pl/dlibra/doccontent?id=36828; M. Ćwiklicki, A. Wodecka-Hyjek, Best Value – angielska metod doskonalenia usług publicznych, „Zarządzanie Publiczne” nr 1(23)/2013, s. 50–61, http://www.zarzadzaniepubliczne.pl/download/ZP23/zp23-4.pdf; Analiza Value for Money – praktyka i wyzwania, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa 2015, http://www.parp.gov.pl/publikacje/ebook/477.

[9] Dz. U. Nr 122 poz. 1315, z późn. zm.

[10] Na przykład od 1 października 2010 r. do sektora finansów publicznych nie zalicza się instytutów badawczych, działających wcześniej jako jednostki badawczo-rozwojowe.

[11] Art. 33 i 34 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 poz. 1145, z późn. zm.).

[12] Najczęściej są to spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w których 100% udziałów posiadają gminy, które te spółki utworzyły.

[13] Por.: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 549/2013 z 21.5.2013 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L Nr 174, s. 1). Rozporządzenie to wprowadziło system ESA 2010, który z dniem 1 września 2014 r.
zastąpił obowiązujący wcześniej system ESA 95.

[14] Government Finance Statistics Manual 2014, International Monetary Fund, Washington DC 2014.

[15] System ESA wyodrębnia jeszcze pięć innych krajowych sektorów instytucjonalnych – przedsiębiorstwa niefinansowe, instytucje finansowe, gospodarstwa domowe oraz instytucje niekomercyjne działające na rzecz gospodarstw domowych.

[16] Por.: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 549/2013 z 21.5.2013 r., op. cit., pkt 1.57.

[17] Ibidem, pkt 2.111.

[18] Wykaz instytucji zaliczanych do sektora instytucji rządowych i samorządowych znajduje się na stronie internetowej GUS. Por.: https://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/rachunki-narodowe/statystyka-sektora-instytucji-rzadowych-i-samorzadowych/lista-jednostek-sektora-instytucji-rzadowych-i-samorzadowych-s-13-zgodnie-z-esa2010-stan-na-31-grudnia-2016-r-,6,6.html.

[19] Dz. U. z 2019 r. poz. 1446.

[20] Dz. U. z 2019 r. poz. 545, z późn. zm.

[21] Wszystkie składki opłacane przez pracowników są dochodami sektora finansów publicznych, gdyż ich źródłem są indywidualne dochody pracowników. Składki opłacane przez pracodawców zaliczanych do sektora finansów publicznych nie są dochodami publicznymi, gdyż ich zapłacenie przez pracodawcę oznacza jedynie przesunięcie środków wewnątrz sektora finansów publicznych.

[22] Tak można nazwać plan finansowy zestawiony ze wszystkich planów finansowych uchwalanych w ustawie budżetowej.

[23] Art. 238 ust. 5 ustawy o finansach publicznych.

[24] Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

[25] Dz. U. z 2019 r. poz. 1429. 24 października 2017 r. na stronie internetowej Rządowego Centrum Informacji (http://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12304351/12465401/12465402/dokument313363.pdf) pojawił się zgłoszony przez ministra – członka Rady Ministrów, Koordynatora Służb Specjalnych projekt ustawy o jawności życia publicznego przewidujący uchylenie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz powtarzający jej najważniejsze przepisy. Do końca VIII kadencji Sejmu (2015–2019) projekt nie został skierowany do Sejmu. Wcześniej rząd deklarował przedłożenie tego projektu Sejmowi na początku 2018 r.

[26] Art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

[27] Art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

[28] The Fiscal Transparency Code (2014), dostępny na stronie MFW: https://blog-pfm.imf.org/files/ft-code.pdf.

[29] Cały budżet państwa podzielony jest na części budżetowe, których dysponentami są właściwe organy administracji publicznej, w tym m.in. ministrowie, wojewodowie, kierownicy niektórych urzędów centralnych, dyrektorzy sądów, osoby odpowiedzialne za finanse urzędów obsługujących najwyższe organy państwa. W części budżetowej ujmuje się zarówno wydatki i dochody: wydatki urzędu obsługującego dysponenta tej części, jak i dochody i wydatki jednostek podległych.